Introducción
La elusión tributaria es una práctica que afecta la equidad del sistema fiscal y la capacidad del Estado de recaudar recursos para prestar servicios públicos esenciales. A diferencia de la evasión, que implica quebrantar abiertamente las normas, la elusión opera en el límite legal: aprovecha vacíos, ambigüedades o estructuras permitidas para reducir la carga tributaria.
En el Perú, el interés por combatir la elusión ha ido creciendo en los últimos años, con reformas legales, regulaciones de transparencia financiera y fortalecimiento institucional. Por ejemplo, el MEF ha destacado que “la elusión es una violación indirecta a la legislación tributaria” y ha impulsado normas antielusivas como la Norma XVI del Código Tributario para actuar contra conductas abusivas.
Este artículo presenta:
El concepto de elusión tributaria: definición, diferencia con evasión y “economía de opción”.
Marco legal peruano actualizado (en 2025): normas vigentes, reformas recientes, instrumentos complementarios.
Herramientas institucionales y transparencia financiera para control.
Retos, limitaciones y recomendaciones para fortalecer la lucha contra la elusión en el Perú.
Ejemplos ilustrativos reales o plausibles en el contexto nacional.
Al final, el lector tendrá una visión amplia de la situación actual de la elusión tributaria en el Perú y de qué tan preparados estamos para enfrentarlo.
1. Concepto de elusión tributaria
1.1 Diferencia entre evasión, elusión y economía de opción
Evasión tributaria: implica actos contrarios a la ley, ocultamiento deliberado, omisión o falsedad en declaraciones para evadir impuestos. Es ilícita y puede tener sanciones penales o administrativas.
Elusión tributaria: consiste en utilizar mecanismos legales o semi-legales para reducir la carga tributaria, sin violar directamente la ley. Intenta explotar vacíos normativos, interpretaciones favorables o estructuras complejas para obtener un beneficio.
Economía de opción (planificación fiscal aceptable): elegir una de varias opciones que la ley ya permite, sin que exista un esquema especialmente agresivo. Mientras se mantengan las formas legales, sin artificios ni abusos, es considerada legítima.
La línea entre economía de opción y elusión puede ser tenue, pues depende de si los mecanismos usados tienen sustancia real, coherencia económica y no meramente formal.
Por ejemplo, en Perú se reconoce que la Norma XVI del Código Tributario faculta a la SUNAT a combatir supuestos de elusión tributaria; pero sólo si concurren ciertas condiciones: que la operación sea “artificiosa o impropia” y que genere efectos distintos del ahorro tributario respecto a actos normales previsibles.
1.2 Señales típicas de elusión
Algunos indicadores comunes de posibles conductas elusivas incluyen:
Operaciones entre partes vinculadas con precios distintos al valor de mercado.
Reestructuraciones societarias que eliminan paso intermedio sin sustancia.
Uso de jurisdicciones con baja tributación (paraísos fiscales) para canalizar ingresos.
Contratos complejos con cláusulas que no tienen sentido económico real.
Falta de sustancia operativa (sin oficinas, sin empleados, sin decisiones genuinas) en entidades interpuestas.
Anticipación de gastos o pérdidas ficticias para compensar beneficios.
Cuando la SUNAT investigue estas operaciones puede usarse la figura de calificación de hecho imponible (Norma XVI) para ver si en realidad la operación debe gravarse conforme a la “verdadera naturaleza”.
2. Marco legal peruano vigente (2025)
2.1 Norma XVI del Código Tributario
El Código Tributario vigente en el Perú contiene en su “Norma XVI: Calificación, elusión de normas tributarias y simulación” una disposición específica para enfrentar la elusión.
El texto dice:
“Para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible, la SUNAT tomará en cuenta los actos, situaciones y relaciones económicas que efectivamente realicen, persigan o establezcan los deudores tributarios. En caso que se detecten supuestos de elusión de normas tributarias, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria — SUNAT — podrá prescindir de las formas jurídicas que no guarden sustancia económica real, y aplicar los tributos correspondientes al resultado que en justicia corresponda.” (versión consolidada)
Este texto establece una base legal para que la SUNAT vaya más allá de la forma formal, evaluando el fondo económico real de las operaciones.
2.1.1 Parámetros de fondo y forma: Decreto Supremo 145-2019-EF
Para operacionalizar la Norma XVI, el Decreto Supremo N° 145-2019-EF desarrolló los parámetros de fondo y forma para su aplicación. Entre otras cosas, señala que pueden considerarse situaciones elusivas cuando concurran:
Operaciones de baja rentabilidad o que no se ajustan al valor de mercado.
Reorganizaciones societarias o estructuras que aparentan falta de sustancia económica.
Esquemas legales no usuales, contratos especiales, mecanismos excepcionales que favorecen diferimiento, anticipación de gastos o pérdidas.
El decreto establece también que la aplicación de la norma antielusiva general debe respetar garantías procesales, e incluye la figura de Comité Revisor, que emitiría opinión sobre la aplicación de la norma antes de que la SUNAT concluya el procedimiento.
Este mecanismo busca que la aplicación de la Norma XVI no sea arbitraria, pues obliga a una revisión interna del caso antes de afectar al contribuyente.
2.2 Transparencia financiera y acceso a información
Uno de los retos para combatir la elusión es obtener suficientes datos de operaciones financieras. En ese sentido, el Perú ha avanzado:
El Decreto Legislativo N° 1434 (regulado por el DS N° 430-2020-EF) establece obligaciones para entidades del sistema financiero de suministrar información que permita a la SUNAT detectar operaciones sospechosas y cruzar datos.
Perú participa de convenios internacionales de intercambio de información tributaria y financiera, incluyendo la convención con la OCDE, mediante la cual se puede obtener información de residentes peruanos en el exterior o de extranjeros con activos en Perú.
Estos instrumentos fortalecen la capacidad técnica del fisco para indagar operaciones transfronterizas que podrían ser elusivas.
2.3 Gasto tributario y costos fiscales
En los documentos oficiales del MEF ha habido reconocimiento de los llamados “gastos tributarios” — es decir, exoneraciones, deducciones, incentivos fiscales — que reducen la recaudación efectiva. Por ejemplo, en el informe de Estimación de los Gastos Tributarios 2025, se indica que dichos gastos son cuantiosos y forman parte de la carga fiscal implícita.
Si esos incentivos no están bien diseñados, pueden facilitar o incentivar maniobras de elusión al generar ventajas fiscales que las empresas intentarían aprovechar más allá del propósito original.
2.4 Políticas, planes y metas institucionales
El MEF ha diseñado planes institucionales en los que la SUNAT debe operar para los años 2024-2027, con metas de recaudación, reducción de incumplimiento y fortalecimiento del control tributario.
Por ejemplo, uno de los retos identificados es que en 2023 la presión tributaria (recaudación del gobierno general como porcentaje del PIB) cayó en relación con años previos. Esto obliga a la SUNAT a mejorar su eficacia en detección de incumplimientos, entre los que se incluye la elusión.
3. Herramientas institucionales y control de la elusión
Para que las normas no queden en el papel, es necesario que el Estado cuente con mecanismos operativos efectivos. A continuación algunas herramientas actuales o emergentes:
3.1 Comité Revisor
Tal como lo prevé el Decreto Supremo 145-2019-EF, la SUNAT debe contar con un Comité Revisor que opine sobre la existencia de elementos que justifiquen aplicar la norma antielusiva general. Esto implica que la decisión no sea unilateral ni improvisada, sino sujeta a una evaluación técnica interna.
Este mecanismo aporta un nivel de control y transparencia previa para evitar decisiones arbitrarias que perjudiquen al contribuyente.
3.2 Fiscalización especializada
Es necesario que la SUNAT cuente con unidades especializadas en esquemas complejos (transacciones internacionales, precios de transferencia, estructuras interpuestas) y personal capacitado en valoración de operaciones, contabilidad internacional, análisis financiero.
3.3 Cruces de información y Big Data
Gracias al acceso financiero obligatorio y al intercambio de información internacional, la SUNAT puede cruzar datos bancarios, operaciones internacionales, flujos de capital, movimientos entre empresas vinculadas, etc. Esto le permite detectar incongruencias que sugieran elusión.
3.4 Coordinación internacional
Los convenios de intercambio de información tributaria permiten que la autoridad peruana obtenga datos de operaciones, activos o ingresos que los contribuyentes puedan tener en el exterior, lo cual es clave en casos de elusión internacional.
También se están renegociando convenios para prevenir la evasión y la elusión, como el convenio Perú-España en 2025.
3.5 Control de asesores fiscales y penalización indirecta
El Estado peruano ha considerado incluir responsabilidades para asesores fiscales que diseñen esquemas de elusión, pues muchas veces estos profesionales conocen vacíos normativos y armamentos técnicos complejos.
Si los asesores pudieran ser sancionados por promover estructuras abusivas, se desincentiva el diseño sistemático de elusión.
4. Retos, limitaciones y riesgos
Aunque el Perú ha avanzado, hay una serie de desafíos que es necesario afrontar:
4.1 Ambigüedad normativa y discrecionalidad
Aun con los parámetros del Decreto 145-2019-EF, la aplicación de la Norma XVI puede depender en gran medida del juicio del inspector tributario, lo que podría derivar en decisiones subjetivas e inseguridad jurídica.
4.2 Prueba y carga probatoria
Demostrar que una operación es abusiva —artificiosa, impropia o sin sustancia— puede ser costoso y difícil para la administración. Por su parte, el contribuyente puede tener que aportar documentación amplia (contratos, análisis económicos, comparables), lo cual muchas veces no tiene respaldo.
4.3 Riesgo para la seguridad jurídica
Si la SUNAT puede cuestionar estructuras muchas veces permitidas por la ley, los contribuyentes pueden sentirse expuestos a cambios de criterio retroactivos. Esto desalienta inversiones y genera controversias.
4.4 Limitaciones operativas y de capacidades
La SUNAT requiere recursos humanos especializados y tecnología sofisticada para detectar patrones complejos. La falta de inversión en capacidad técnica puede debilitar el ejercicio real de la norma antielusiva.
4.5 Coordinación internacional lenta
Cuando operaciones cruzan fronteras, los tiempos y procedimientos de intercambio de información pueden ser lentos o estar limitados por tratados. Eso reduce la eficacia en casos transnacionales.
4.6 Incentivos fiscales mal diseñados
Si los incentivos tributarios o regímenes especiales no están bien controlados, pueden convertirse en vehículos para elusión al crear oportunidades explotables.
5. Ejemplos prácticos en el contexto peruano
A continuación se muestran algunos casos hipotéticos o inspirados en la realidad peruana, para ilustrar cómo puede operar la elusión bajo la normativa vigente.
5.1 Operación de servicios interempresariales
Una empresa peruana factura servicios de “asesoría administrativa” a su filial con precios elevados, sin que existan informes técnicos, personal asignado o evidencia de prestación del servicio. Formalmente es un contrato civil, pero en realidad se trata de transferencia de utilidades encubiertas.
La SUNAT podría evaluar que esa operación es “impropia” o “artificiosa” y aplicar Norma XVI para calificarla como distribución de utilidades, exigiendo retención o gravarlas como renta distribuida.
5.2 Estructura con sociedad interpuesta
Una empresa transfiere activos a una sociedad en otra jurisdicción con baja tributación (paraíso fiscal), pero esa sociedad interpuesta no tiene operaciones reales (sin empleados, oficinas ni capacidad). Los flujos de ingreso vienen de la empresa original. Es una típica operación de elusión internacional.
En aplicación de Norma XVI, la SUNAT podría “desestimar” esa sociedad interpuesta, atribuir los ingresos directamente a la entidad original y gravar como si no existiera la estructura intermedia.
5.3 Reorganización societaria sospechosa
Una empresa pasa unas funciones o bienes a otra sociedad del mismo grupo sin justificarse económicamente (meramente para diferir impuestos o evitar un límite). Si la reorganización no tiene sustancia (no cambia actividad real, no genera sinergias), la SUNAT podría considerarla como artificiosa y aplicar la norma antielusiva para revertirla.
5.4 Abuso de exoneraciones o incentivos
Supongamos que existe un régimen especial que exime ciertos ingresos para empresas nuevas en determinada zona. Una empresa extiende vía contratos complicados o subsidiarias esa exoneración a operaciones que no cumplen los requisitos reales. La SUNAT puede analizar si esas operaciones son “impropias” o exceden el espíritu del incentivo, aplicando la Norma XVI.
6. Hacia una mayor eficacia: recomendaciones
Para fortalecer la lucha contra la elusión tributaria en el Perú, estas recomendaciones pueden servir como hoja de ruta:
Clarificar criterios objetivos mínimos: incluir en la ley o reglamento indicadores obligatorios (umbral de diferencias en precios, falta de sustancia, comparables internacionales) que activen revisión.
Mayor transparencia de decisiones: exigir que cada caso antielusivo sea motivado públicamente y con detalle técnico, para que el contribuyente entienda los fundamentos y pueda impugnar.
Capacitación y especialización institucional: dotar a la SUNAT de equipos especializados en finanzas internacionales, precios de transferencia, valoración de activos.
Mejorar velocidad de intercambio internacional: fortalecer acuerdos bilaterales y multilaterales para agilizar solicitud de información.
Responsabilidad de asesores fiscales: normar sanciones cuando diseñen esquemas abusivos, como parte del costo de diseñar estructuras riesgosas.
Mecanismos de consulta vinculante preventiva: permitir al contribuyente solicitar una opinión previa de la SUNAT sobre esquemas complejos para otorgar certidumbre.
Evaluación periódica de incentivos fiscales: revisar incentivos para evitar que generen oportunidades de explotación elusiva.
Fortalecer control judicial tributario especializado: tener tribunales o salas especializadas que entiendan casos de elusión con conocimiento técnico.
Conclusión
La elusión tributaria en el Perú constituye un desafío creciente en el contexto de globalización, estructuras empresariales complejas y presión fiscal. La normativa vigente —con la Norma XVI y sus parámetros de aplicación— brinda una base para actuar contra conductas abusivas, pero su éxito depende en gran medida de su aplicación técnica, razonada y transparente.
Los avances en transparencia financiera, intercambio de información internacional y capacidad institucional de la SUNAT son factores clave para reducir espacios de elusión. Pero también es esencial mantener equilibrio: castigar abusos sin generar inseguridad jurídica para contribuyentes que actúan legítimamente.
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